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索引号: 发布机构: 区国资中心
发文日期:: 2014-03-05 主题分类: 政策文件
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重庆市大足区委、重庆市大足区人民政府关于改革政府投融资运行机制的意见

大足委发〔201238

中共重庆市大足区委

重庆市大足区人民政府

关于改革政府投融资运行机制的意见

20121029日)

为深入贯彻落实科学发展观,做实做强政府投融资主体,着力破解城乡经济社会发展中的资金瓶颈,强化大项目支撑,提升国资运营能力,推动大足科学跨越发展,现就改革政府投融资运行机制提出以下意见。

一、充分认识改革政府投融资运行机制的重要意义

政府投融资是政府加快城乡建设、促进发展方式转变、实现经济社会可持续发展的重要手段。政府投融资体制和运行机制是城乡基础设施建设的“生命线”,是政府“有形之手”与市场“无形之手”对的结合点。近年来,我区通过加大政府投融资改革力度,运用多种方式多渠道筹措建设资金,促进了以城市基础设施、民生工程为重点的重大项目建设,充分凸显了政府投融资在调控经济、支撑项目等方面的杠杆效应和引领作用,对于加速城市建设、优化经济结构、改善发展环境、扩大对外开放作出了重要贡献。

当前,全区围绕“156”战略的实施,正处于大开发、大建设、大发展的关键时期,亟需大量资金投入。但投融资运作的体制、机制与加快推进经济社会发展的要求相比还存在较大差距,存在资源配置不合理,管理体制不活,运行机制不顺等突出问题。为进一步增强政府对城市建设、基础设施、基础产业、公益事业等领域的投入力度,必须把政府投融资体制改革作为当前全区经济领域改革中最重要、最紧迫的任务抓紧抓好。全区各级各部门要深刻认识深化政府投融资体制改革的重大意义,切实把思想和行动统一到区委、区政府的战略部署上来,解放思想,真抓实干,以改革创新释放发展活力,以改革创新推动我区科学跨越发展。

二、明确政府投融资运行机制改革的指导思想、目标任务

(一)指导思想。坚持以科学发展观为指导,进一步解放思想、创新思路,紧紧围绕“政府主导、加强统筹,理顺体制、健全机制,统配资源、完善制度,科学管理、化解风险”的总体要求,突出“用资产换资金、用存量换增量、用投入换收入”的投融资理念,积极稳妥推进政府投融资体制改革,努力打造具有良好融资、运营、偿债、发展机制的投融资平台运作体系。

(二)目标任务。通过深化改革,进一步理顺管理体制机制,规范国有资本投资行为,实现全区国有资源、资本、资产、资金等生产要素的有效整合,建立定位准确、职能清晰、统一规范、稳固高效的集团化、专业化的国资经营主体,形成决策科学、运营规范、监管有力的政府投融资运作机制。

三、构建规范高效的政府投融资运作体系

按照“统分结合、权责明晰、扁平高效、专业分工、独立经营”的要求,构建政府新型投融资机制,打造集团化、专业化、扁平化投融资平台组织架构,加快建立起符合政策要求、具有现代企业特征、充满活力的新型政府投融资主体。

(一)构建规范运营的投融资体制。按照决策、管理、运营、监督相分离原则,构建政府投融资运作机制。区政府投融资领导小组行使政府性投融资重大事项决策权,负责组织制定全区政府性投融资中长期发展规划、年度计划、管理政策和相关制度,同时加强资源统配、资金统筹、风险控制,对整个政府性投融资工作进行目标考核奖惩。区国资中心代表政府履行出资人职责,负责统筹管理区属国有及国有控股公司政府性投融资业务,参与土地收储及出让计划编制,对政府投融资主体进行监管,并提出考核奖惩的建议。区级各投融资主体根据职能划分,按市场化原则运作相应资产、资源,承担政府性融资项目的建设投资管理、融资及债务偿还等相关职责,负责国有资产的增值保值。区发改、财政、审计、监察、金融等部门和单位按照各自职能,依法对政府性投融资工作履行监管职责。

(二)建立权责利相统一的政府投融资主体。全区集中打造重庆大足国有资产经营管理集团有限公司(以下简称区国资集团公司)和区土地储备中心两大投融资主体。区国资集团公司作为全区国有资本经营的总平台,按照“集中统管、压缩层级、分类经营”的原则,依据城市基础设施、园区基础设施、农业产业化、旅游、水务、商贸物流、土地整理、融资担保等业务划分,分设若干专业化子公司。今后,可以根据专业化分工的需要进行资产重组,对子公司进行增减。对区国资中心作为出资人组建的国有及国有控股投融资公司均纳入区国资集团公司二级子公司实行集团化管理。国资集团公司作为管理型公司,负责统一接收政府注入各类资源、资产、资金,统筹管理集团内部资产、资金及人力资源,创造条件推动发债等直接融资;根据区政府授权向子公司分解下达任务,协助子公司做好生产经营活动中相关事宜,对子公司资产保值增值进行考核等。子公司按照集团化管理和市场转型经营要求,根据专业化分工、运用市场化手段实施投融资活动,负责完成本公司年度目标任务,承担本公司债务偿还,对其经营活动自负盈亏、自求平衡。

区土地储备中心作为区属专业化的土地储备融资平台,要充分发挥政府性资源的杠杆作用,与国资集团形成分工明确、密切配合、专业运作的政府投融资主体。

(三)完善现代企业制度建设。政府投融资公司要建立和完善法人治理结构,董事会、监事会、经理层要依法履行职责,形成高效运转、有效制衡的内部监管和约束机制;以重大风险、重大事件和重要流程内部控制为重点,逐步建立健全全面风险监控及管理体系;充分利用政府配置的资源,强化市场运作能力,创新投融资方式,拓宽投融资渠道,提升投融资能力,打造具有足够现金流入和债务风险防范能力的“自主经营、自我积累、自筹还贷、自负盈亏”的投融资主体。

四、建立充满活力的政府投融资运行机制

国资部门要按照投融资范围合理化、决策科学化、管理规范化、运作多元化、风险最小化的原则,加快构建科学的经营决策和管理机制,着力提升政府投融资效率,有效防范政府财政风险。

(一)科学界定投融资范围。各政府投融资主体投资项目应坚持“政府主导、市场运作、绩效第一、风险可控、依法经营”的原则和“有所为有所不为”的方针,集中突破区域经济发展急需的关键环节、关键领域,重点支持区内基础设施、基础产业、支柱产业及社会事业等领域的建设。区发展改革委要充分发挥牵头抓总作用,会同财政、规划、国土、建设、国资等部门,按照区域经济战略规划,突出项目支撑,汇总编制全区基础设施、社会事业、土地收储开发等政府投资项目中长期规划和年度计划,建立滚动投资项目库,确保政府投融资工作高效有序推进。各投融资主体应当充分发挥国有资产授权经营机制的作用,遵循全区国民经济发展总体规划要求,坚持突出主业、有利于提高企业核心竞争能力的战略目标,按照市场运作和实体发展的要求,制定中长期产业发展规划和年度投资计划,围绕区级重点项目开展投融资工作。

(二)规范投融资决策程序。政府性投融资要严格执行党政重大事项决策程序和企业内部管理程序有关规定,建立年度计划、咨询决策、汇总审查制度,做到科学决策、民主决策。各政府投融资主体年度投融资计划由各单位根据区委、区政府重点项目投资计划、企业发展战略和资金平衡要求,结合当年金融、信贷和产业政策形势,编制投融资计划报区发展改革委、国资中心汇总审核,报区政府投融资领导小组审查,经区委、区政府审定报区人大常委会审批后下达到各单位执行。对达到一定数额的政府年度计划投资项目,引入公众参与和专家评议制度,广泛征询专业投融资机构、工程咨询机构、法律顾问和社会各界的意见,提高政府投融资决策的科学化、民主化、法制化水平。对未经区政府投融资领导小组审定纳入年度投融资计划的项目,各投融资主体不得擅自实施。

(三)改革政府投融资项目管理。大力支持政府投融资主体开展市场化经营,积极拓展经营性项目,实现由投融资载体向市场主体转变。对政府投融资主体承担的公益性项目,全面推行政府建设项目代建制,建立投融资主体与政府间的经济核算关系。政府投资项目除财政性资金直接投资外,政府根据项目建设需要,向国有公司配置资源,国有公司利用配置的资源多渠道融资,进行资本运作,完成项目投资。国有公司以资源开发利用、配置资产处置、项目运作等产生的收益,负责对政府投资项目融资进行偿还。

针对我区政府投融资实际情况,对成区前后政府投融资项目建立分类运作机制,分别按照“老项目老办法,新项目新办法”的原则,采取不同的运作方式。对公司成立初期移交公司的政府性债务,由区财政逐年安排资金统筹解决。对往年承担的公益性项目,采用财政固化投入、分期回购、总量兜底的方式,由财政提供项目建设所需还本付息资金。对新建的非经营性项目,由财政和项目主管部门与承建投融资主体签订代建协议,项目建成后由区财政制定项目回购结算方案,并将回购资金纳入财政预算。同时,探索政府投融资主体由单一承担建设任务转变为对项目进行成片综合开发建设,区政府根据项目投资额注入相应土地或其它经营性资产,投融资主体通过有效整合相关资源进行资本运作,实现所承担的建设项目资金自求平衡目标。各投融资主体的自营业务应与政府公益性项目分开核算,自负盈亏,并合理分配费用,严禁套用资金、挤占成本。

(四)建立多渠道偿债机制。要切实树立政府信用,坚决维护地方良好金融生态,强化政府性投融资债务管控,建立政府投融资债务分类核算保障机制。建立公益性项目回购和偿债基金机制,区财政从每年项目运作收益、财政预算资金、专项补贴资金及土地收益等方面提取一定比例,建立偿债专项资金,专项用于公益性项目回购及债务偿还。对投融资主体经营性项目形成债务,按照“谁投资、谁负责”的原则,建立以自身经营性收益为主要来源的偿债保障机制,加强财务管理和风险自我约束,提高自身偿债能力,确保及时足额偿还。债务偿还应优先确保金融机构借款到期本息和项目征地拆迁款等支出,以维护政府信用和社会和谐稳定。

(五)建立风险防范和资金管控机制。要坚持“当期可承受,长远可持续”的原则,合理控制政府性融资规模,防范系统性财政风险。投融资主体的资产负债率原则上控制在65%以下,实现投融资平台现金平衡、净资产与负债平衡、投入与资金来源总量平衡;各投融资主体的资金运作接受区财政局、国资中心的监督,投融资主体专项资金不交叉使用。建立投融资主体资金集中管控体系,利用信息化手段在集团公司的层面建立银行帐户、资金结算、融资授信、担保的统一管理平台,成立资金结算和管理中心,加强集团内资金的合理调度调剂,减少资金沉淀,促进内部资金融通,提高资金使用效率。制定适合投融资主体实际的财务风险预防和规避方案,通过合理的筹资结构和财务预测来分散及预防风险。加强对投融资主体债务规模、结构和资产负债等项目定期进行安全性监测,科学测算偿债能力,优化债务结构,合理设置债务偿还周期,统筹安排不同时期的偿债资金来源。加强审计监督,财政、审计部门要加强资金监督管理,认真做好项目跟踪审计和检查,加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价,确保资金安全、规范和高效使用,将融资、偿债和风险防范等内容纳入年度审计和对投融资主体业绩考核的范围。严禁投融资平台对外提供抵押和担保,避免出现政府风险。

(六)建立政府资源科学合理配置机制。要集中政府资源,通过土地收入注入、财政规费注入、资产注入等方式,建立政府资源注入长效机制,不断扩大政府投融资公司资产规模,提高其融资和资本运作能力。统筹配备土地资源,区国土主管部门要会同区财政、国资部门根据每年政府性投融资计划,严格实行土地与政府性项目统一规划、统一征收、统一开发、统一供应、统一管理“五统一”制度,对政府投融资主体实施的基础设施项目,周边土地优先由投融资主体进行收储,并进行整理、开发、经营,纳入全区土地储备库统一管理,形成建设与土地收储衔接配合制度,推动形成“储地一融资一建设”和“储地一整治一出让”“两个循环”,充分发挥土地核心资源作用。规范规费注入,区财政每年应根据财力安排一定比例一般预算支出,作为资本金注入平台,同时整合政府相关规费、专项资金、国债资金等,整合注入平台。加大存量资产注入,将分散的所有行政和事业单位经营性资产,政府对产业和企业投资的股权,以及特许经营权等无形资产,统一划入政府投融资平台管理,提高盈利能力。通过有效资产和资源注入和科学匹配,切实增强政府投融资主体资本运作能力,确保投资计划、注资计划、投融资预算、偿债计划、建设计划、用款计划、土地收储和出让计划、土地收支预算、土地收储实施方案等相统一、相衔接、相协调,实现项目与融资、项目与资源合理配置。

(七)创新投融资运作方式。积极探索新时期政府投资方式,对具有垄断性的项目实行特许经营,通过公平拍卖、公平竞争,实现公众利益最大化、政府性资源配置最优化;对准公益事业和公共基础设施建设项目,通过投资补助等多种方式,吸纳社会资本参与;对已经建成的政府投资项目,具备条件的经批准可以依法转让产权或经营权,以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。鼓励各投融资主体灵活运用各种金融工具,大力发展创业投资、风险投资、股权基金、产业基金,通过上市、企业债券、信托计划等融资渠道,扩大直接融资规模。充分利用担保、信贷、授信等方式,加强银政、银企合作,积极争取国家政策性银行、多边金融组织,给予更多的贷款和项目资金支持。鼓励采取资产证券化、抵押、质押等多种方式,盘活存量资产,多渠道拓展资金来源。支持采用公私合营等模式,进行城建项目融资创新。努力争取市级以上政策性资金扶持,加大项目投入。通过多元化融资渠道,保障各投融资主体健康、稳定、长期运转。

(八)建立考核和奖惩机制。坚持权责利相统一、激励与约束相结合,建立政府投融资主体负责人任期和年度业绩考核、评价制度。每年初由区国资监管机构与各投融资平台企业签订资产经营业绩责任书,年终会同区财政局等有关部门对投融资主体进行业绩考核与评价,其结果作为确定投融资主体负责人绩效薪酬的依据。业绩考核评价围绕投融资能力、经营效益状况和区级重点项目任务完成情况等,由区国资监管机构建立科学合理的考核体系。各投融资主体未完成年度投融资计划、目标任务以及未实现国有资产保值增值的,要查明原因,由法定代表人向区政府作专题说明。各投融资主体在组织实施的建设项目中,出现重大质量、安全事故、大额索赔、重大违纪问题的,由有关部门给予相关责任人纪律处分,构成犯罪的,依法移送司法机关追究刑事责任。

五、加强对政府投融资运行机制改革工作的组织领导

(一)加强组织领导。区政府成立政府投融资工作领导小组,由区政府主要领导任组长,区政府相关领导任副组长,监察、发改、国土、规划、建设、人社、财政、审计、法制、金融、国资等职能部门负责人为成员,负责政府投融资工作的统一领导。领导小组下设办公室于区国资中心,负责领导小组日常工作。

(二)强化部门协作。政府投融资体制改革是一项涉及部门众多、专业性强、运作复杂的系统工程,相关部门要明确各自职责,积极主动加强部门间的协调配合,促进各项改革工作顺利完成。区发展改革委要牵头制定完善项目库及融资项目前期、政府投资项目代建管理等相关制度,区财政局要牵头制定完善财政统筹注资、回购、债务管控的相关制度,区国土房管局要牵头制定完善土地储备、经营管理相关制度,组织、人事部门要制定完善政府投融资主体人员管理制度,区审计、监察部门要牵头制定完善政府投融资项目审计监督制度,金融办要牵头制定完善银政企联系协调推进制度。涉及项目建设主管部门,要分别按照各自职能制定完善相关配套制度,按照“简化、衔接、高效”的原则,建立政府投融资项目审批“绿色通道”,促进政府投融资工作高效推进。

(三)注重队伍建设。各投融资公司要建立精简高效的现代企业内部治理机构,实行法人负责制,建立健全与公司发展相适应的薪酬激励机制。严格投融资公司人员管理,坚持 “总量控制,集中统管,统一审批”原则,严把进人关。对现有区属投融资公司人员按照定岗定员、双向选择、竞争上岗、专业精简的原则,择优竞聘。鼓励机关和事业单位优秀人才进入投融资公司工作,把投融资平台打造成为全区培养经济干部的重要基地之一。进一步加强人才队伍的专业化培养,提升投融资水平和能力。大力推行职业经理人制度,及时向社会招聘具有投融资工作经验和专业特长的管理人才,不断补充和壮大投融资人才队伍。

(四)严格监督考评。建立国资经营监督考评制度,区纪检、监察、审计等部门加强国资经营管理工作的行为监督,对造成国有资产损失和经营管理过程中违纪违法案件,要认真查处,确保国资经营规范运行;区财政要加强对政府投融资工作的绩效评估,努力提高政府性投资效益;区国资中心要严格投融资主体绩效考核,确保国有资产保值增值。区委、区政府将对在政府性投融资工作中做出突出贡献的先进单位和个人给予表彰奖励,对组织领导不力、经营业绩不达标的经营管理人员及时进行调整。

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